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地方产业政策的若干思考

2018-04-10 12:57:09 作者:曾科 来源:产新网  

     

              深圳市福田区企业发展服务中心副主任曾科


原标题:地方产业政策的若干思考
                             
        ——以深圳市产业政策为例

    产业政策是各级地方政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。产业政策的功能主要是弥补市场缺陷,有效配置资源,增强适应能力等。这些产业政策对拉动经济发展、促进结构调整、调节供求关系等方面都发挥了积极的作用,更是产业发展取得成绩的重要保障。
    随着各地资金规模不断扩大,社会各界对资金的规范管理和使用效益越来越关注。这些年经过不断优化,资金监督管理得到了进一步加强,但是还存在一些薄弱环节,需要进一步加强管理,充分发挥其经济和社会效能。
    作为中国经济最活跃的地区,深圳市政府每年均设立一定的产业资金,用于支持经济建设领域产业发展、结构调整、转型升级。近年来,产业资金规模不断扩大,资金盘子从2013年的103.85亿,增加到2014年的159.45亿,和2015年的190.67亿。今年2016我市更是出台了三大新政:大力促进科技创新、企业提升竞争力、人才优先发展,市政府预留了270亿的资金来落实这三大政策,助供给侧结构性改革提速,这将进一步扩大我市产业资金的总量。现以深圳市产业政策为例,探讨新时期地区产业政策的薄弱环节并提出一些思考和建议。
    随着我市资金规模不断扩大,社会各界对资金的规范管理和使用效益越来越关注。这些年经过不断优化,资金监督管理得到了进一步加强,使用效果不断提高,对于发挥政策导向作用,引导产业结构调整升级,推动我市经济社会全面发展起到了积极作用。但是还存在一些薄弱环节,如在专项资金受理和拨付中也存在不少问题等,需要进一步加强管理,充分发挥其经济和社会效能。今年,深圳民革福田二十支部对此开展了一系列调研活动。现将有关调研情况报告如下。

一、产业政策存在的问题

   (一)政策制定无缺乏统筹,标准不一。

    一是从深圳市级层面,各产业部门制定、出台政策时除了新设立的战略新兴产业外,其他政策出台没有进行统一部署,同一类资金不同的产业部门资助时存在重复交叉、项目设立比较随意标准参差、界限模糊的情况,有些子项目之间存在雷同重叠现象。导致同一企业同一项目从不同行业、项目类别申请产业资金时,会出现拿到不同数量金额的情况,有时差异还比较大,而且没有可逆性,引发企业不满。二是从区级层面,在市一级没有对各区统筹协调情况下,各区在制定产业政策时,存在某种程度的攀比和恶性竞争。如福田、南山均提出打造总部经济,前海也提出金融高地,相互之间市级层面并无协调机制,相互之间定位缺乏差异性,影响市场资源的配置效率。这带来的直接后果是引起部分企业恃宠而骄。因为企业越强大,争取政府优惠政策的议价能力就会越强。各区对优质企业和产业的争夺已趋于白热化,不少企业以外迁他区为筹码,要求更多资金政策扶持,甚至各区为争夺总部注册地和税源,为优质企业量身打造产业政策,增加了区级财政负担。

   (二)政策发布宣讲、受理、审批各自为政。

    目前,我市深圳市各产业部门分别建立不同的平台或者网站来发布产业政策,并分别委托不同的协会、通过不同渠道进行政策宣讲,在行政服务大厅分别设立窗口进行政策受理,有些部门受理资金政策的窗口还存在与其他业务窗口交叉。以上的种种做法,让很多跨行业经营的企业,要在不同的政府网站、平台、协会中不断登录、查询、比较产业政策,并在不同的窗口递交各种材料。而且由于很多资金政策的受理有效期非常短,稍不留意则会错过申请时机。目前,不少企业为了能拿到资金补助,都要安排2-3名专职工作人员进行经常性的常年跟踪办理,加重了企业的负担。这种多头管理方式,也会造成项目查重困难,造成重复资助。据调研显示,社会上存在不少中介机构,专门帮助企业申请产业资金,并从中获取20%—40%比例的中介费。(据了解,目前由市科创委牵头,在搭建深圳市财政专项资金统一管理平台,计划在2016年第四季度投入使用,2017年的项目受理计划由此平台进行管理,我们去财委调研特意了解了这个问题,但是他们表示暂时此平台目前仍旧在开发,相关情况未有具体情况对外公布。)据调研结果显示,不少企业为了能拿到资金补助,都要安排2-3名专职工作人员进行经常性的常年跟踪办理,加重了企业的负担。这种多头管理方式,也会造成项目查重困难,造成重复资助。此外,据调研显示,社会上存在不少中介机构,专门帮助企业申请产业资金,并从中获取20%—40%比例的中介费,他们往往和职能部门存在着一定程度的联系。
 
   (三)专业机构评审和专家库建设环节薄弱。

    专业机构评审和专家评审提供专业的评审意见,属于第三方监督,是专项资金管理的重要环节。在主管部门人手有限,审核项目任务量比较多,难以对项目进行深入考察的情况下,专业意见的重要性较为突出。目前,我市深圳市产业部门里面,发改委、经信委基本是采取专业机构评审的办法,一般使用的的是经贸中心和创新中心这两个下属专业机构,其他主管部门多采取专家库评审的办法。目前,我市专家库此方面评审方面的工作比较薄弱,具体表现为:1、专业机构评审方式除发改委外,其他产业部门采用的比较少。2、无全市统一的专家库管理机构和专家库,。各资金的主管部门自行组建和管理专家库并分别开展专家评审工作。这些专家包揽项目评审全过程,主管部门既负责项目的实地考察又负责组织专家评审,并最终决定资金的分配。这种做法不能确保专家评审的独立性,影响着资金使用的公平性和公正性,为权利寻租提供了温床。
    
   (四)管理程序繁琐。

    产业资金审批流程过长,存在多头管理现象。以如正在受理的“战略性新兴产业和未来产业发展专项资金资金”为例,申请指南中列明,不少项目由市经贸信息委、市科技创新委、市发展和改革委、市财政委等部门管理,从企业自主申报到拨付款项需要10个审批环节,审批流程各环节以及开会决策没有时间限定,企业从申报到获得奖励整个流程至少需要半年。以上原因导致专项资金计划下达滞后、资金拨付进度缓慢比较突出,基本需要半年到一年,严重影响这政府资金的使用效率。

   (五)绩效评价工作薄弱。

    产业专项资金绩效评价就是对由本级财政预算安排的用于支持产业发展的专项资金使用过程和使用效果,进行综合性考核和评价。加强产业专项资金绩效评价有利于改进财政支持企业发展政策,发挥专项资金杠杆功能,促进产业转型发展。业务主管部门应当对项目进行绩效自评,市级财政部门应当对专项资金的整体使用情况进行绩效评价。据调研,除战略新兴产业个别项目尝试做过资助项目和分项资金的评价,但不够深入和全面,并且没有对外公开,目前深圳市级财政部门和各业务主管部门均仅有对资金整体情况预算方面的单一评价,而无从未做过全面的综合使用评价,业务主管部门对资助项目和分项资金虽有评价,更谈不上但不够深入和全面,并且没有对外公开,对绩效评价结果的运用也流于形式和考核。

二、加强产业资金管理的建议思考

    为实现产业资金规范化、科学化和精细化管理,切实提高使用效益,建议重点加强以下提出如下几个方面工作思考:

   (一)推进产业资金管理法定化规范流程,充分发挥产业政策的经济社会效能。

    当前规范专项资金使用和监管主要依据《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》和广东省、深圳市以及各区的规范性文件财政专项资金管理的有关或规定,如《广东省省级财政专项资金管理办法》、《深圳市市级财政专项资金管理暂行办法》以及深圳各区根据各区情况制定的规范性文件,如《深圳市福田区产业发展专项资金管理办法》、《南山区自主创新产业发展专项资金管理办法》、《深圳市罗湖区产业转型升级专项资金管理办法》等。既存在《深圳市市级财政专项资金管理暂行办法》仅是地方规范性文件,效力层级低,而且该暂行办法于2007年颁布实施,已难以适应目前的高速发展,又存在各区产业资金的适用标准不一致、产业资金的使用和管理不一致等交叉和重复管理现象。建议应在深圳市政府层面制定产业发展专项资金管理的地方性法规,或者尽快修订《深圳市市级财政专项资金管理暂行办法》,推进产业发展专项资金管理法定化,对产业政策的设立、运行、绩效评价、撤销等作出全面规范,为企业提供产业资金制定、发布、宣讲、审批全流程规范服务。具体各环节建议如下:
    在产业政策制定环节,一是统筹各产业部门,在产业政策制定时统一标准,让同一企业同一项目,选择不同产业口径或项目获得资金补贴数量是一致的;二是协调各产业部门,把优质资源向重点产业、行业倾斜,使政策支持聚焦于具有重大贡献的行业和人群,政策组合拳会比各部门的单打独斗更加有效;三是从市级层面统筹协调各区,突出各区产业特色的同时,避免恶性竞争区一级制定产业政策时,报市政府备案,定期召开市区两级产业政策联席会议,互通情况,统筹安排,突出各区产业特色的同时,避免恶性竞争。
    在产业资金发布、宣讲环节,目前由市科创委牵头搭建深圳市财政专项资金统一管理平台计划,建议应搭建市财政专项资金统一管理平台,此平台在搭建的过程中能够充分征求企业、协会、公众的意见,平台建成后集政策发布、受理、查重等多种功能为一体在深圳政府在线设置同一平台进行所有政策发布。,每一个企业只要登录同一个平台账号,就能找到适合于自己申请的政策并进行资料报送。宣讲方面,建议每年年初制定整体的宣讲计划,由每一个产业部门派出精锐力量形成宣讲团。宣讲团既可组织大规模的政策宣讲,又可下设分行业的宣讲小组,分行业进行精细化宣讲。同时配合宣讲,在网站、微信公众号、电视媒体、纸质传统媒体、新媒体上同步宣传,为深圳扶持支持企业发展造势鼓劲。
    在产业资金受理环节,深圳同时市政府行政服务大厅设置产业政策受理综合服务窗口,由各产业部门派员组成受理队伍,每一个窗口均设置产业政策受理综合窗口,能提供全产业政策受理服务,对让企业真正享受企业企业进行一站式服务。到了服务大厅任何一个资金受理综合窗口就能提供所有的产业资金政策受理服务。
    在产业资金运行环节,建立产业资金“统一受理、分别审核、统一上会、统一拨付”的审批模式。即由综合窗口统一受理、各产业部门分别审核、需要研究的项目按计划统一上会、并统一拨付的形式。
    以上几个环节,政府通过自我削权限权,规范流程标准,构建受理、办理、审批分头把关的阳光运行流程。

   (二)突出市场导向,变减少“政府资助”为,增加“政府引导”。
 
    一是要加大市场化手段的资助方式,加大政府创投基金的规模,不断发挥“筑巢引凤”效应。调整以往专项资金政策全部实行财政无偿支持的方式,,通过政府与专业机构合作,引入创投机制,增设创业投资引导基金项目,利用市场手段促进对我市重点产业或重点项目的投资引导。二是推动无偿资助为主向有偿资助为主转变,如贴息贷款、无息贷款、投资入股、融资租赁等有偿方式,逐步减少补助补贴、奖励等无偿方式,循环使用资金,提高资金使用效率。三是推动政府直接安排资金为主向利用金融工具安排资金为主转变。可以通过国有风险投资企业进行股权投资,扶持创新中小企业发展;可以通过国有投资公司进行股权投资,扶持重点产业发展;可以通过商业银行进行无息或贴息贷款,扶持资金困难企业等。

   (三)重新理顺评审办法,建立全市统一的专家库。

    目前,深圳市尚未制定统一的产业发展专项资金项目评审管理体制,以深圳市福田区为例,当前规范评审工作的依据是《深圳市福田区产业发展专项资金项目评审专家管理办法》,深圳市尚未制定统一的产业发展专项资金项目评审管理体制,因此,可参考《深圳市政府采购评审专家管理暂行办法》,建议尽快建立有效可行的深圳市产业发展专项资金专家评审办法,因此,可参考《深圳市政府采购评审专家管理暂行办法》)规范产业发展专项资金评审专家的行为,确保评审结果的公开、公平、公正,有利于产业发展专项资金落实到符合产业政策且项目可行性高的项目中。一是采用政府购买服务方式,引入专业的中介咨询机构,必要时甚至可以引用外地中介咨询机构,以独立身份参加产业发展专项资金项目的评审、论证、评估、咨询等工作,实施第三方评审。通过第三方评审的方式,增强评审的硬约束,设立标准,金额在一定数量以上的,必须由专业机构进行审核并出具报告。二是合并各部门自行组建的专家库,成立专门的专家库管理机构和全市统一的专家评审库,保障评审的独立性。评审专家管理实行“统一建库、动态管理、资源共享、随机抽取、管用分离”的原则。强化专家责任,将出具的评审意见同项目的绩效结合起来,考核专家。三是规范现场考察,改进考察内容,制定科学合理的评审标准,减少自由裁量权。四是各产业部门内部,资金受理、审批的业务处室应与评审、考核处室相分离,更能体现评审的独立、公平性。
    一是建立外部专家库,采用政府购买服务方式,引入专业的中介咨询机构,以独立身份参加产业发展专项资金项目的评审、论证、评估、咨询等工作,实施第三方评审。通过第三方评审的方式,增强评审的硬约束,设立标准,金额在一定数量以上的,必须由专业机构进行审核并出具报告。二是建立内部专家库,合并各部门自行组建的专家库,强化专家责任,将出具的评审意见同项目的绩效结合起来。三是内外专家库结合,共同建立全市统一的专家评审库,保障评审的专业性。评审专家管理实行“统一建库、动态管理、资源共享、随机抽取、管用分离”的原则。四是规范现场考察,改进考察内容,制定科学合理的评审标准,减少自由裁量权。

   (四)加强项目库建设和管理,细化资金预算编制内容。

    各专项资金主管部门对下一年度项目所需资金进行初步研判、细化,进行编制预算,部分难以细化的项目纳入财政项目库编报,并在当年年中细化分配下达。但是主管部门受观念、专业等局限,主管部门对市场预判不足,未有长远规划,仍旧大部分资金无法细化到对应具体项目。预算下达后,不仅专项资金预算编制的科学性难以保证,预算执行进度也受到影响。为解决上述问题,建立扶持项目储备库就成为关键环节。一是各专项资金主管部门应加强对市场因素、产业发展等方面的研判,充分发挥项目库在预算编制中的基础性作用,提高预算编制的科学性、全面性和准确性,强化预算执行的刚性约束和进度管理。二是加强项目前期准备工作。业务主管部门要提前一年受理项目资助申请,并开展对项目可行性研究、考察和专家论证,将符合资助条件的项目纳入项目储备库。同时加强项目审核,提高入库项目质量,充实项目储备,及时申报项目。 三是实行项目申报情况通报。市级财政部门财委应对项目申报和审核的进展情况进行定期检查和通报,并将通报结果作为下一年度部门预算编制工作考核的依据之一。

   (五)开展绩效评价,提高专项资金的使用效益。

    加强专项资金绩效评价,及时调整专项资金使用规模和方向。一是建立健全制度,完善绩效评价工作。建立部门自我评价、财政综合评价、绩效审计和社会评价为一体的绩效评价机制,从不同点面来分析评价结果,确保评价结果的公正、公平和公开性。二是吸引多方参与,实现全方位监督。充分利用社会中介机构、人大代表、政协委员和社会公众等第三方力量,通过较为完整的数据分析,客观评价产业资金的资金使用效能,实现标准统一、数据准确、程序透明、方法科学、结果公正,评价过程和评价结果依法公开,全方位接受监督。三是积极运用绩效评价结果。完善企业诚信黑名单制,建立信息通报渠道,形成市、区联动,确保资金支持实效;建立有效的绩效问责机制和激励约束机制,督促各部门切实承担起预算绩效管理的责任,把绩效评价结果与相关部门的负责人和直接责任人评价考核挂钩,发现违法违规问题的要严肃追究相关责任人的责任。同时,要将绩效评价结果与专项资金后续安排、撤销相结合,绩效评价优良的专项资金,可以适当增加支出的规模,绩效评价不好或没有显著效果的就应该撤销该项专项资金,从而切实提高资金使用效益。(作者:曾科)

    作者简介:曾科,民革党员,现任深圳市福田区企业发展服务中心副主任、福田区政协委员、福田区妇联兼职副主席。

                                                              (来源:产新网 )


 

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